مذكّرة دولية تقلب الطاولة على الشمول الجزئي للشباب بالضمان

في مذكرة فنية كانت منظمة العمل الدولية قد وجّهتها للحكومة الأردنية في شهر تشرين الأول/أكتوبر 2019، إبّان مناقشة القانون المعدل لقانون الضمان لعام 2019 والذي تضمن استثناء بعض العاملين الذين لا تتجاوز أعمارهم الثامنة والعشرين من الشمول بتأمين الشيخوخة في المنشآت التي لا يزيد عدد العاملين فيها على (25) عاملاً. وهو ما ينطبق على التعديل المقترح حالياً على المادة 59/د وبصورة أوسع نطاقاً وإضراراً بالعمال الشباب..!
وجاءت المذكرة تحت عنوان
(تخفيض اشتراكات الضمان الاجتماعي للعمال الشباب: بعض الاعتبارات المتعلقة بالمخاطر والتصميم)
Reduction of social )
security contributions for young workers: some considerations on risks and design)
وتقول المذكرة بأن الإعفاء من الضمان الاجتماعي وتشغيل الشباب باعتباره الهدق المقصود من هذه السياسة هو تسريع خلق فرص العمل حيث تشير الخبرة الدولية مع تدابير مماثلة إلى أن إعفاءات الضمان الاجتماعي من المحتمل أن يكون لها في أفضل الأحوال تأثيرات صغيرة ومؤقتة على العمالة، حيث أن الأدلة على تأثير هذا النوع من التدخل على التوظيف مختلطة ولا تُترجم مرونة التوظيف المقدرة بالضرورة إلى خلق فرص عمل من الناحية العملية، ويرجع ذلك جزئيًا إلى التأثيرات غير المباشرة: الوزن الأقصى ، واستبدال الوظائف ، واستبدال الوظائف.
(Social Security exemption and youth employment
One of the intended objectives of the policy is to accelerate (formal) employment creation. International experience with similar measures suggests that social security exemptions are likely to have at best small and temporary employment effects, as the evidence of the impact of this type of intervention on employment is mixed. Estimated employment elasticities do not necessarily translate into job creation in practice, in part because of indirect effects: deadweight, job substitution and job displacement)
وخلصت المذكرة إلى نتائج مهمة ولا تنصح بهذه الآلية نظراً لأثرها المحدود جداً على تشغيل الشباب، وتحذّر من مخاطرها وآثارها، كما أن الدعم التحفيزي الذي يُقدّم لتشجيع المنشآت على تشغيل الشباب يتم تقديمه من الحكومات، ويمكن أن نلخّص نتائج التقرير في النقاط السبع عشرة التالية:
أولاً: إن دعم الأجور يستهدف بشكل عام الشباب الضعفاء ذوي الأجور المنخفضة، كطريقة لتعزيز التوظيف بشكل صريح بين الفئات الأكثر حرمانًا. هذا هو الحال في المكسيك حيث تقدم الحكومة دعمًا بنسبة 100% لمساهمات الضمان الاجتماعي للعمال الذين تقل رواتبهم عن 10 أضعاف الحد الأدنى للأجور ، لكن مستوى الدعم ينخفض ​​وفقًا لمقياس متدرج إلى 10 في المائة مقابل العمال الذين تزيد رواتبهم عن 20 ضعف الحد الأدنى للأجور. (يُلاحظ هنا أن دعم الأجور والاشتراكات تتحملة الحكومة ولا يكون على حساب الحماية التي يجب أن يحظى بها العمال).
ثانياً: في تشيلي ، يتم تقديم إعانة بنسبة 50% لمساهمات الضمان الاجتماعي للعمال الذين تتراوح أعمارهم بين 18 و 35 عامًا والذين يتقاضون أقل من 1.5 ضعف الحد الأدنى للأجور.
ثالثاً: ليس من المتوقع أن تؤدي إعانات الأجور إلى مكاسب كبيرة في التوظيف إذا كانت تعمل بمعزل عن غيرها. كما تم إبرازه في تقييم البرنامج المكسيكي ، "تتماشى نقاط الضعف في (الإعفاء من المساهمة في الضمان الاجتماعي) مع الأدلة الدولية ، التي تسلط الضوء على أن الاستراتيجيات التي تستخدم إعانات الأجور كعنصر تدخل فريد ليست فعالة في تعزيز الوظائف الرسمية الدائمة للسكان الضعفاء. البرامج التي تعزز النهج المتكاملة التي تشمل الإعانات لأرباب العمل ، والتدريب والمهارات ، وخدمات المعلومات ودعم البحث عن عمل للعامل لديها فرص نجاح أكبر ، لا سيما تلك التي تعزز الطلب على العمالة وخدمات مطابقة العرض ".
رابعاً: حتى عندما يكون تأثير إعفاءات الضمان الاجتماعي على العمالة إيجابيًا ، فقد يكون لذلك علاقة كبيرة بآثار الاستبدال ، على سبيل المثال. تحويل العمالة من الفئات العليا إلى الشباب. في هذه الحالة ، سيكون تأثير التوازن العام الصافي أصغر ، وقد يكون سالبًا في بعض الحالات.
خامساً: في حالة تصميم سياسات الإعفاء المعتمد في الأردن، قد تحدث آثار استبدال التوظيف أيضًا بين المنشآت التي ستكون مؤهلة للحصول على الإعانات وتلك التي لن تفعل ذلك.
سادساً: يقتصر تأثير دعم الأجور المحتمل على العمالة (بما في ذلك إعفاءات مساهمات الضمان الاجتماعي) على الأفق الزمني لتطبيقها. ومن أجل أن تكون التأثيرات مستدامة من الضروري أن تتغير التكلفة النسبية للعمالة للشباب بشكل دائم أو، في سيناريو أفضل، أن تتحسن مهارات سوق العمل لدى الشباب بطريقة تزيد من فرص العمل لديهم.
سابعاً: هناك القليل من الأدلة الدولية تحقيق نتائج مهمة على أي من هذه الأهداف
(There is little international evidence that they have produced significant results on any of such objectives)
ثامناً: وحيث أن أهداف ونطاق تطبيق الإعفاءات غير واردة بشكل واضح في التشريع فإن ذلك يشكّل خطر التجزئة وإساءة استعمالها، وهو ما ينعكس على استقرار ونزاهة نظام الضمان الاجتماعي الأردني، وأن عدد الإعفاءات التي ستمنح قد تؤدي إلى انخفاض مستوى التغطية.
تاسعاً: يمكن أن تكون لسياسة الإعفاء حوافز ضارة محتملة في السوق تؤثر في المنافسة العادلة وتحفز سلوك التلاعب من جانب بعض الشركات، مثل إنشاء عمالة مصطنعة، واستبدال العمالة، وما إلى ذلك.
عاشراً: من المهم أن يتم إدخال سياسة الإعفاء على أساس الاختبار في حالات محددة فقط أو للقطاعات الفرعية، وإخضاعها لنظام إداري صارم وتقييم الأثر قبل النظر في توسيع نطاقه ليشمل قطاعات إضافية بعد فترة معقولة (على سبيل المثال ثلاث سنوات).
حادي عشر : ضرورة الاسترشاد باختيار القطاعات والقطاعات الفرعية من خلال الأخذ باعتبارات معينة منها أن القطاعات التي لديها إمكانات أكبر لخلق فرص العمل، خاصة بين الشباب، وعلى الحكومة أن تبذل جهودا تكميلية لتحسين بيئة الأعمال التجارية لإنشاء المشاريع”.
ثاني عشر: أهمية التركيز على قطاع الزراعة في مرحلة الاختبار بما يدعم الاستعجال بأجندة توسيع تغطية الضمان الاجتماعي بين العاملين في القطاع، والمساهمة في تقليص حالات العجز في العمل اللائق.
ثالث عشر : ضرورة الاندماج مع التدخلات الأخرى المتعلقة بالطلب والعرض، لتعزيز تشغيل الشباب، والبرامج التي تعزز النهج المتكامل التي تشمل الإعانات المقدمة إلى أرباب العمل والتدريب والمهارات.
رابع عشر: إدخال مقياس متدرج في تطبيق مستوى الإعفاء (على سبيل المثال إعفاء كامل في السنة الأولى، وإعفاء 9 أشهر في السنة الثانية، وإعفاء 6 أشهر في السنة الثالثة، وإعفاء ثلاثة أشهر في السنة الرابعة)، كطريقة لضمان قيام الشركات بتعديل هيكل التكلفة تدريجيًا، وضمان الاستدامة وتقليل الحوافز الضارة مع الموظفين البدلاء.
خامس عشر: أن يوضع بعين الاعتبار استهداف المقياس المتعلق بالعمال ذوي المهارات المنخفضة من ذوي الأجور القليلة، وتعزيز الأثر الاجتماعي للنظام على العمال الضعفاء، وهذا يمكن تحقيقه على سبيل المثال من خلال تحديد مستويات مختلفة من الإعفاءات للعمال حسب مستوى دخلهم، كما هو الحال في تشيلي والمكسيك.
سادس عشر: تطوير آلية المراقبة ووضع هيكل حوافز للتثبيط وآثار الاستبدال وسوء المعاملة، ويمكن أن يشمل هذا تصميم آلية الإعفاء على شكل رد اشتراك.
سابع عشر: النظر في تقديم إعانات مساهمة لتغطية الفجوة، على الأقل خلال مرحلة الاختبار الأولية، وذلك لتجنب حدوث سلبية أثر التدبير على حقوق الضمان الاجتماعي للعمال.
في ضوء ما سبق فإنني أقترح تعديل الفقرة "ج" المضافة للمادة "59" بحيث يقتصر الشمول الجزئي بتأمين الشيخوخة والعجز والوفاة على العاملين في قطاع الحيازات الزراعية وقطاع تربية الثروة الحيوانية فقط لا غير وهما القطاعان الأكثر عزوفاً عن العمل فيهما من قِبَل الأردنيين.
(سلسلة معلومات تأمينية توعوية بقانون الضمان نُقدّمها بصورة مُبسّطة ويبقى القانون والأنظمة الصادرة بمقتضاه هو الأصل - يُسمَح بنقلها ومشاركتها أو الاقتباس منها لأغراض التوعية والمعرفة مع الإشارة للمصدر).