الازدواجية القانونية بين قانون الإدارة المحلية ونظام التشكيلات الإدارية لوزارة الداخلية

نيسان ـ منذ إطلاق تجربة اللامركزية في الأردن، بدا واضحاً أن الدولة تتجه نحو بناء نموذج جديد للإدارة المحلية يقوم على توسيع المشاركة الشعبية وإشراك المحافظات في تحديد أولوياتها التنموية. إلا أن التطبيق العملي كشف عن تناقض قانوني وإداري عميق بين قانون الإدارة المحلية وبين البنية الأساسية لمنظومة المحافظات والمجالس التنفيذية القائمة تاريخياً ضمن إطار وزارة الداخلية، وهو تناقض أنتج واحدة من أهم الفجوات القانونية والمؤسسية في تجربة مجالس المحافظات.
فالقانون منح مجالس المحافظات صفة تمثيلية منتخبة، وأناط بها أدواراً مرتبطة بالتخطيط التنموي ومناقشة الموازنات وإقرار الأولويات المحلية على مستوى المحافظة الواحدة بهدف تحقيق تنمية شاملة ومتوازنة بين مختلف مناطق المحافظة. إلا أن هذه المجالس وُضعت ضمن إطار وزارة الإدارة المحلية، رغم أن هذه الوزارة تدير عملها المؤسسي والتنفيذي على مستوى البلديات، وليس على مستوى المحافظات كوحدات إدارية وتنموية متكاملة. وهنا ظهرت الإشكالية الجوهرية؛ إذ تم إنشاء جسم تمثيلي منتخب لا يرتبط فعلياً بالجهاز التنفيذي الحقيقي الذي يدير المشاريع والخدمات والخطط داخل المحافظة.
وتظهر هذه الفجوة بوضوح عند العودة إلى نظام التشكيلات الإدارية رقم (47) لسنة 2000 وتعديلاته، والذي يشكل المرجعية التنظيمية الأساسية لعمل المحافظات ووزارة الداخلية. فالمواد (41–43) من النظام تؤكد بصورة واضحة أن المجلس التنفيذي جزء أصيل من منظومة الإدارة على مستوى المحافظة التابعة لوزارة الداخلية، وأنه ليس كياناً مستحدثاً أوجده قانون الإدارة المحلية أو قانون اللامركزية.
فالمادة (41) تنص على تشكيل مجلس تنفيذي في كل لواء برئاسة المتصرف وعضوية مديري الدوائر الحكومية والأجهزة الأمنية والدفاع المدني، ما يعكس الطبيعة الإدارية والتنفيذية المباشرة لهذا المجلس ضمن هيكل وزارة الداخلية. كما أن المادة (42) تمنح المجلس التنفيذي صلاحيات تتعلق بتحديد المشاريع وترتيب الأولويات وتقدير الكلف ومناقشة الخدمات العامة ورفع التوصيات للمحافظ، وهو ما يدل بوضوح على أن التخطيط التنموي المحلي وإدارة الخدمات كانا يمارسان تاريخياً ضمن إطار المحافظة ومنظومة وزارة الداخلية قبل إنشاء مجالس المحافظات المنتخبة. ثم جاءت المادة (43) لتؤكد أن المتصرف يتولى متابعة تنفيذ قرارات المجلس التنفيذي مع الجهات المختصة، وهو ما يرسخ الطبيعة التنفيذية المباشرة للمجلس التنفيذي داخل المحافظة.
هذه النصوص تكشف حقيقة مؤسسية مهمة، وهي أن المحافظ والمتصرف شكّلا تاريخياً رأس الهرم التنفيذي والإداري على مستوى المحافظة، وأن المجلس التنفيذي كان ولا يزال جزءاً من منظومة وزارة الداخلية، بينما جرى لاحقاً إدراج مجلس المحافظة المنتخب ضمن قانون الإدارة المحلية دون إعادة مواءمة حقيقية مع هذه البنية التنظيمية القائمة.
وهنا نشأت الازدواجية القانونية والمؤسسية؛ فهناك مجلس محافظة منتخب يمتلك شرعية شعبية ودوراً تخطيطياً ورقابياً، لكنه لا يمتلك ارتباطاً مباشراً بالجهاز التنفيذي الفعلي الذي يتبع للمحافظ ووزارة الداخلية والوزارات المركزية. وفي المقابل، بقي المجلس التنفيذي يمارس دوره التنفيذي والتنموي ضمن المرجعية التقليدية للمحافظة دون وجود إطار قانوني واضح ينظم العلاقة التكاملية بينه وبين مجلس المحافظة.
والأكثر تعقيداً أن مسودة قانون الإدارة المحلية لعام 2026 ما تزال تتعامل مع مجالس المحافظات ضمن إطار وزارة الإدارة المحلية، دون معالجة التناقض القائم مع نظام التشكيلات الإدارية وقانون التقسيمات الإدارية والتشريعات الناظمة لعمل المحافظ ووزارة الداخلية. كما أن المسودة ذهبت باتجاه تقليص الدور التمثيلي للمجالس من خلال إضعاف الانتخاب المباشر، الأمر الذي يشكل تراجعاً خطيراً في فلسفة المشاركة الشعبية التي قامت عليها فكرة اللامركزية منذ البداية.
وفي الواقع العملي، أصبحت وزارة الداخلية هي المرجعية الفعلية لإدارة العلاقة مع مجالس المحافظات بحكم سيطرة المحافظ والمجلس التنفيذي على الجهاز الإداري والتنفيذي داخل المحافظة، بينما بقيت وزارة الإدارة المحلية تمثل المرجعية القانونية للمجالس دون أن تمتلك السيطرة على أدوات التنفيذ أو الإدارة القطاعية في المحافظات. وهذا خلق حالة قانونية هجينة؛ فلا المحافظات أصبحت وحدات إدارة محلية متكاملة الصلاحيات، ولا بقيت مجرد وحدات إدارية تقليدية ضمن المركزية القديمة.
كما أن هذا التناقض أفقد المجالس جزءاً كبيراً من دورها الديمقراطي والرقابي. فالانتخاب وحده لا يكفي لإنشاء إدارة محلية حقيقية ما لم تتوافر للمجالس أدوات واضحة في التخطيط والمتابعة والرقابة والمساءلة. ولذلك بقيت توصيات مجالس المحافظات في كثير من الأحيان مرتبطة بمدى استجابة الجهات التنفيذية، لا بسلطة قانونية ملزمة.
ولعل أخطر ما نتج عن هذه الازدواجية هو ضياع المسؤولية السياسية والإدارية أمام المواطن. فعندما تتعثر المشاريع أو تتأخر الخدمات، يصبح من الصعب تحديد الجهة المسؤولة فعلياً: هل هو مجلس المحافظة المنتخب؟ أم المجلس التنفيذي؟ أم المحافظ؟ أم الوزارة المركزية؟ وهذه الحالة أضعفت ثقة المواطنين بالمجالس ورسخت الانطباع بأن اللامركزية لم تتجاوز حدود الشكل المؤسسي.
إن جوهر المشكلة لا يتعلق بضعف الأشخاص أو نقص الخبرات، بل بوجود تناقض تشريعي بين قانون أراد بناء إدارة محلية تشاركية، وبين بنية إدارية ما تزال قائمة على المركزية التقليدية التي تدير المحافظات من خلال وزارة الداخلية ونظام التشكيلات الإدارية. ولذلك فإن أي إصلاح حقيقي في قانون الإدارة المحلية لعام 2026 يجب أن يبدأ من إعادة تعريف العلاقة القانونية والمؤسسية بين مجلس المحافظة والمجلس التنفيذي والمحافظ ومديريات الوزارات.